El Senado en España, ¿verdadera cámara territorial?
Antonio Brito Pérez (*)
Sobre el Senado español se ha venido hablando mucho, y de forma acentuada sobre su reforma. Cierto es que algunos apuestan decididamente por su supresión. A pesar de ello, he estimado conveniente sacar del cajón un extracto de un artículo doctrinal que realicé en el año 2011 y que el Colegio de Abogados de Tenerife publicó por fragmentos en su revista colegial ‘IUS’, ‘área de conocimiento profesional’, nº 15 enero 2011, nº16 mayo 2011 y nº 17 de octubre 2011, a los cuales remito para mayor información.
El artículo 69 de la Constitución califica al Senado como «la cámara de representación territorial». Sin embargo, sólo una pequeña parte de los miembros del Senado son elegidos por las Comunidades Autónomas - 47 de los 251 senadores-. Los senadores son por tanto elegidos mayoritariamente en las mismas unidades territoriales que los representantes al Congreso de Diputados, dejando a salvo, claro está, los archipiélagos.
Al contrario que las provincias, que fueron creadas durante la era napoleónica, la creación y creciente importancia de las comunidades autónomas ha activado el federalismo en España. Si seleccionaran más senadores, quizá incluso de manera similar a la determinación de los «Länders» alemanes en la composición del Bundesrat, sería un paso importante para una mayor institucionalización del federalismo.
Un cambio semejante podría alterar también el hecho de que la Constitución otorga actualmente al Senado escasos poderes exclusivos. Una falta de poderes y su consiguiente ineficacia ayudan a explicar por qué la cámara alta española recibe evaluaciones negativas con tanta frecuencia. Tanto los "padres" de la Constitución de 1978 como la mayor parte de los partidos y formaciones políticas abogan por una reforma constitucional que haga del Senado la cámara de representación de los ciudadanos de las Comunidades Autónomas, y que se constituya como la institución de participación territorial en la formación de la voluntad del Estado.
Una voluntad que sería la expresión de las Cortes Generales que es donde se integrarían representantes de la ciudadanía española (Congreso de los Diputados) y de ésta agrupada en sus comunidades autónomas (Senado). A tal fin, se precisaría una reconversión en clave federal de la Cámara alta española. Muy probablemente, el poco entusiasmo que ha despertado la reforma constitucional está en línea con los recelos de las formaciones políticas por forjar un consenso interpartidario que, como ínfimo, sea análogo al logrado durante el proceso constituyente.
El áspero clima de confrontación parlamentaria durante los últimos decenios se ha erigido en una rémora para tan delicado desafío político. Además, su prioridad en la agenda política no ha sido considerada como "urgente" por los responsables de los partidos políticos. Desde finales de los años ochenta se viene discutiendo la conveniencia de reformar el Senado, por su desdibujado papel institucional, nada acorde con la afirmación de la propia Constitución («el Senado es la Cámara de representación territorial» [art. 69.1 CE]), y porque las CCAA carecen de una instancia de participación en las decisiones generales del Estado.
Tras varios intentos de reforma, la modificación del reglamento parlamentario de 1994 avanzó todo lo posible en esta orientación creando en el propio Senado la Comisión General de las Comunidades Autónomas, con algunas ideas imaginativas, como la participación de los presidentes de las CCAA, que no son miembros del Senado, en los principales debates, y otorgando a dicha Comisión la posibilidad de pronunciarse sobre todas las leyes del Estado que afecten a las CCAA. Pero la imaginación y las funciones que se volcaron en esta Comisión chocan con un muro infranqueable, la escasa fuerza del Senado en relación al Congreso y al gobierno, que impide cualquier avance significativo porque, sea cual fuere la opinión de la Comisión, finalmente decide el pleno del Senado, que siempre debe ceder ante el Congreso.
Frustrada la reforma del reglamento, queda abierta como única vía de solución la reforma de la Constitución. Pero los distintos intentos realizados desde 1994, especialmente la formación de dos Comisiones de Estudio para la reforma constitucional del Senado en 1994 y en 1996 han tenido resultados nulos. Por una parte está el desinterés del gobierno central y del Congreso de los Diputados en la reforma del Senado, así como de la mayoría de los propios senadores. En este sentido hay quienes son de la opinión de que ¿Por qué sustituir un Senado dócil y gris por otro que puede poner mayores dificultades al gobierno y competir con el propio Congreso, restándole poder y protagonismo?.
Los partidos nacionalistas, que han empujado en otras ocasiones a favor de las reformas tampoco parecen muy animados, aunque se han pronunciado a favor en más de una ocasión. Sólo el PSOE, desde 1999, se muestra partidario de la reforma. Sin embargo, un Senado integrado por representantes de las CCAA aportaría muchas ventajas tanto a las CCAA como al Estado en su conjunto. Aunque los detalles podrían variar, es lógico pensar que un Senado autonómico se movería entre el modelo austriaco y el alemán. En el primero, los senadores son designados por los Parlamentos de los Länder (entre doce los más poblados y tres los menos), y su composición responde a las posiciones de los partidos federales.
En Alemania en cambio los miembros del órgano equivalente al Senado (Bundesrat, Consejo Federal) son designados por los gobiernos de los Länder, entre sus miembros, y por tanto el resultado no corresponde al carácter de un Parlamento: los votos de cada Land (entre tres y seis según la población) se emiten en un mismo sentido por los representantes que asisten a cada sesión (no hay propiamente miembros del Consejo, sino que acuden los más adecuados a cada debate). Lo más importante reside en sus funciones: el Consejo debe aprobar todas las leyes federales que afectan a los Länder (en torno al 55 por ciento) y también deben ratificar sus reglamentos normativos; desde 1992 desempeña además una función decisiva en la participación de los Länder en la posición alemana ante la Unión Europea.
¿Cómo resultaría un Senado parecido en España? Hay varias propuestas, entre ellas las siguientes:
1.- Siguiendo a grandes rasgos el modelo alemán, sería una Cámara relativamente reducida (tendría unos 75 senadores frente a los 250 actuales) integrada por consejeros de los gobiernos autonómicos (o altos funcionarios en su nombre), que asistirían a las reuniones según el tema que se debatiera; en este aspecto sería una Cámara bastante técnica, porque los consejeros que acudieran serían especialistas en sus respectivos campos, y a la vez política, porque trasladaría las posiciones de los 17 gobiernos autonómicos sobre las leyes del Estado que afectan a las CCAA. Por supuesto, siempre podrían asistir los presidentes de las CCAA, que normalmente limitarían su presencia a los debates más importantes. Este tipo de composición conduce lógicamente a que los representantes de cada Comunidad Autónoma voten con la misma orientación, de manera que lo relevante es el número de votos que se atribuye a cada CC.AA, próximo a un sistema de voto ponderado. Abundando en la cuestión, hay que decir que sería deseable que todas las CCAA tuvieran al menos tres representantes y que las más pobladas tuvieran uno más por cada millón de habitantes. Evidentemente los números son discutibles y pueden buscarse otras fórmulas; lo importante es conseguir un equilibrio entre los diferentes tipos, caracteres y proporciones de las CCAA.
2.- Frente a esta propuesta de que sean los gobiernos quienes nombren a los miembros del Senado, se han venido formulando otras más suaves. La más leve sería convertir a la Comunidad Autónoma en circunscripción electoral para el Senado (en vez de las provincias), haciendo coincidir la fecha de la elección de los senadores con el día de las elecciones autonómicas, de manera que sea el interés de las últimas el que marque la elección de la Cámara. Otras propuestas más ambiciosas apuntan a los Parlamentos de las CCAA, como en Austria, para designar a los senadores. Todas ellas presentan un punto débil: tienden a reproducir el sistema de partidos, que ya está representado en el Congreso de los Diputados, y en cambio no incorporan los puntos de vista de los gobiernos autonómicos, que resultan decisivos en cada Comunidad Autónoma y en el conjunto del Estado.
(*) Abogado y doctor en Derecho
