Ceuta: una operación de presión híbrida disfrazada de migración
Antonio Tejeda Encinas (*)
La entrada de alrededor de 50.000 personas en Ceuta no puede explicarse honestamente como una crisis migratoria de extraordinarias dimensiones. La magnitud, la concentración temporal, la forma de penetración y, sobre todo, el retorno de más de 48.000 personas a Marruecos en apenas dos días obligan a formular una pregunta distinta: ¿Qué operación política permitió que una frontera española quedara desbordada y que el movimiento humano pudiera iniciarse y detenerse con semejante precisión?
No estamos ante 50.000 decisiones migratorias individuales que coincidieron fortuitamente en el mismo lugar y momento. Tampoco ante una mera actuación de redes clandestinas que consiguieron eludir durante unas horas la vigilancia de dos Estados. Cuando una masa equivalente a más de la mitad de la población de Ceuta atraviesa una frontera, altera el control efectivo del territorio y regresa mayoritariamente cuando el país de procedencia restablece su actuación, el componente migratorio deja de ser la explicación principal. Las personas fueron el instrumento; la presión sobre España fue el resultado estratégico.
La denominación más rigurosa es la de operación de presión híbrida mediante la instrumentalización de población civil. No fue una invasión militar convencional, porque quienes entraron no constituían unidades armadas ni pretendían aparentemente combatir u ocupar el territorio. Pero sí se produjo una penetración masiva no consentida, capaz de saturar las instituciones, desbordar las fuerzas fronterizas, alterar gravemente la vida de una ciudad y exponer la incapacidad temporal del Estado para controlar una parte de su territorio.
Desde la doctrina de seguridad, estamos ante una acción situada deliberadamente por debajo del umbral de la guerra, pero orientada a producir efectos propios de una actuación hostil: pérdida temporal del control fronterizo, saturación institucional, presión sobre el Gobierno, exposición pública de vulnerabilidades y condicionamiento de la voluntad política del Estado.
La Unión Europea reconoce expresamente como instrumentalización la actuación de un tercer Estado o de un actor hostil que facilita el movimiento de personas hacia sus fronteras con la finalidad de desestabilizar a la Unión o a uno de sus Estados miembros y poner en riesgo funciones esenciales, entre ellas el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad nacional.
Esta distinción no es un ejercicio semántico. La forma de nombrar una crisis determina también la forma de responder a ella.
Si se califica lo sucedido únicamente como “crisis migratoria”, el debate queda reducido a acogida, devoluciones, centros de estancia, procedimientos de extranjería, barreras fronterizas y gestión humanitaria. Se administra a las personas que han entrado, pero se evita identificar la estructura de poder que hizo posible el desbordamiento y el objetivo político perseguido mediante él.
Ese marco resulta especialmente cómodo para Marruecos. Rabat puede aparecer después como el socio indispensable que colabora para solucionar una crisis cuya apertura, intensidad y finalización dependen, en gran medida, de su propia actuación. España termina agradeciendo la cooperación de quien dispone materialmente de la llave con la que se regula la presión sobre su frontera.
El verdadero problema estratégico es precisamente ese: un Estado extranjero ha demostrado que puede modular el control efectivo de una frontera española. Puede contener durante meses a miles de personas, permitir que se aproximen, reducir su vigilancia, restablecerla posteriormente y facilitar después su retorno.
No es necesario afirmar, sin una investigación concluyente, que cada movimiento fue organizado directamente desde el Gobierno marroquí. Tampoco hace falta reconstruir previamente toda una cadena formal de órdenes para identificar la naturaleza estratégica del fenómeno.
Basta constatar que una movilización de semejante magnitud difícilmente habría sido posible con una actuación preventiva eficaz de las autoridades marroquíes y que el flujo se redujo cuando estas decidieron intervenir. La posibilidad material de abrir, cerrar o modular una frontera española desde el otro lado constituye, por sí misma, una vulnerabilidad de primer orden.
El precedente de 2021 debería haber eliminado cualquier ingenuidad. Entonces entraron en Ceuta unas 8.000 personas durante la crisis diplomática provocada por la hospitalización en España de Brahim Gali. El Parlamento Europeo denunció expresamente la utilización de menores por parte de las autoridades marroquíes. Cinco años después, el mismo instrumento ha reaparecido a una escala muy superior.
Por ello, la respuesta no puede limitarse a instalar una barrera flotante en el litoral. Esa infraestructura puede tener una utilidad concreta para canalizar determinadas entradas marítimas, evitar que algunas personas rodeen el espigón y facilitar una actuación más segura de las patrullas.
También puede responder a la situación jurídica creada por la doctrina del Tribunal Supremo sobre la imposibilidad de aplicar automáticamente el rechazo inmediato previsto en la disposición adicional décima de la Ley de Extranjería a quienes son interceptados en el mar intentando alcanzar Ceuta o Melilla a nado.
Pero confundir esa cuestión jurídica y operativa con el problema estratégico sería un error. Una barrera marítima puede ordenar una ruta de inmigración irregular. No disuade a un Estado que esté dispuesto a emplear decenas de miles de personas para desbordar una frontera.
Ceuta ya dispone de una estructura militar relevante. La Comandancia General integra, entre otras unidades, el Tercio Duque de Alba de La Legión, el Grupo de Regulares número 54, el Regimiento de Caballería Montesa, unidades de Artillería, Ingenieros y Logística. Su misión incluye la defensa militar inmediata del territorio español comprendido dentro de su zona de responsabilidad.
La existencia de esas unidades no resuelve, sin embargo, la cuestión esencial: qué umbral activa su despliegue operativo ante una operación híbrida masiva.
Una fuerza militar puede estar acuartelada y, pese a ello, no producir una verdadera disuasión si el actor que ejerce la presión considera que el Gobierno no está dispuesto a movilizarla a tiempo. La capacidad material solo genera disuasión cuando existe también la voluntad política creíble de emplearla dentro de la legalidad.
España necesitaba demostrar desde el primer momento que una entrada de semejante magnitud provocaría una respuesta estatal extraordinaria. No para emplear indiscriminadamente la fuerza militar contra civiles, sino para asegurar los perímetros, proteger las infraestructuras críticas, impedir la extensión del desorden, garantizar la libertad de movimiento de las fuerzas policiales y acreditar que el Estado conservaba el dominio efectivo del territorio.
Las Fuerzas Armadas no tendrían que sustituir a la Guardia Civil ni a la Policía Nacional en las funciones ordinarias de control de fronteras o extranjería. Su misión sería distinta: asegurar el territorio, proteger las instalaciones esenciales, sostener la continuidad del Estado y respaldar operativamente a las fuerzas responsables del control fronterizo cuando la magnitud del fenómeno supere claramente una respuesta policial ordinaria.
El número concreto de efectivos corresponde al planeamiento militar. Pero resulta difícil defender que una respuesta inicial limitada pudiera ser proporcionada al riesgo de desbordamiento que se estaba produciendo. Ante una operación capaz de movilizar a decenas de miles de personas, España debería poder trasladar inmediatamente varios miles de efectivos, mantener una reserva adicional preparada en la península y activar simultáneamente capacidades navales, aéreas, logísticas, sanitarias y de inteligencia.
El eventual revuelo diplomático causado por un despliegue militar masivo habría sido considerable. Pero el daño estratégico provocado por permitir la entrada de 50.000 personas es mucho mayor.
El primer escenario habría proyectado determinación y capacidad de respuesta. El segundo proyecta vulnerabilidad, dependencia de Rabat y ausencia de un umbral de reacción reconocible.
La disuasión no consiste necesariamente en disparar ni en provocar una confrontación. Consiste en que el otro actor sepa que su operación fracasará, que España puede mantener el control de Ceuta sin cooperación marroquí y que cualquier nueva instrumentalización tendrá costes políticos, diplomáticos, económicos y operativos.
España no puede organizar su política hacia Marruecos sobre la ficción de una confianza estratégica permanente. La cooperación bilateral es necesaria en materia comercial, lucha antiterrorista, seguridad marítima y gestión ordinaria de fronteras. Pero Marruecos reivindica Ceuta y Melilla y mantiene intereses territoriales objetivamente incompatibles con los españoles. La cooperación puede existir. La dependencia defensiva no.
También debe evitarse otra confusión. Reforzar militarmente Ceuta no significa convertir automáticamente a Marruecos en enemigo ni preparar una guerra ofensiva. Significa reconocer que la estabilidad fronteriza no puede descansar exclusivamente sobre la voluntad de un Estado que dispone de la capacidad material y de los incentivos políticos necesarios para emplearla como instrumento de negociación.
La defensa de Ceuta tampoco es una excentricidad patriótica ni una cuestión meramente simbólica. Estamos ante territorio español, ante una frontera exterior de la Unión Europea y ante una posición esencial en el Estrecho de Gibraltar, uno de los espacios marítimos de mayor importancia comercial, energética y militar del mundo.
La seguridad de Ceuta afecta al Mediterráneo occidental, al acceso atlántico, a las rutas energéticas, a la libertad de navegación, a la defensa de Canarias y a la credibilidad de la presencia española en el norte de África.
Por tanto, no estamos defendiendo únicamente una ciudad autónoma de poco más de ochenta mil habitantes. Estamos defendiendo la continuidad territorial y política del Estado, la seguridad del flanco sur europeo y una posición geoestratégica esencial.
La Unión Europea ha incorporado la instrumentalización migratoria a su arquitectura de respuesta frente a las amenazas híbridas y ha desarrollado mecanismos de asistencia y reacción para este tipo de situaciones. España debe exigir que esa dimensión europea sea reconocida plenamente.
Pero la jerarquía debe quedar clara: la capacidad nacional debe constituir la primera línea de defensa; la solidaridad europea y aliada debe complementarla, nunca sustituirla.
Europa y la OTAN pueden aportar inteligencia, coordinación, medios tecnológicos, respaldo diplomático y capacidad de disuasión colectiva. Sin embargo, ninguna alianza sustituye la responsabilidad primaria de un Estado de conservar el control efectivo de su territorio.
Además, las amenazas híbridas están diseñadas precisamente para explotar las dudas políticas sobre cuándo y cómo deben activarse los mecanismos colectivos. Se sitúan por debajo del conflicto armado abierto, combinan instrumentos civiles, económicos, informativos, migratorios y de seguridad, y obligan al Estado afectado a decidir si está ante un problema policial, una crisis humanitaria, una actuación hostil o una agresión. Esa ambigüedad no es accidental. Es una parte esencial de la operación.
España necesita, por ello, una doctrina específica de defensa del flanco sur. Esa doctrina no puede quedarse en declaraciones genéricas ni activarse únicamente cuando la frontera ya ha sido desbordada. Debe traducirse en medidas operativas, jurídicas y estratégicas de distinto horizonte temporal.
A corto plazo
Debe producirse un refuerzo inmediato y permanente de la presencia militar y policial en Ceuta y Melilla, acompañado de una capacidad real de proyección rápida desde la península.
Ese refuerzo debe incluir vigilancia aérea y marítima, unidades de reacción, transporte estratégico, medios antidrones, protección de comunicaciones y capacidad para controlar simultáneamente varios puntos de presión.
También debe implantarse un sistema de alerta temprana basado en inteligencia capaz de detectar concentraciones anómalas de personas, campañas coordinadas en redes sociales, movimientos logísticos y cambios en el comportamiento de las fuerzas marroquíes antes de que la situación se transforme en una avalancha.
Las infraestructuras críticas, puerto, helipuerto, depósitos de combustible, instalaciones energéticas, redes de comunicaciones, centros sanitarios, suministro de agua y accesos urbanos, deben quedar protegidas desde el primer momento de cualquier crisis.
España debe, además, exigir formalmente a la Unión Europea la activación de los instrumentos de respuesta frente a la instrumentalización de población civil y dejar constancia de que no se trata únicamente de una incidencia migratoria nacional, sino de una amenaza contra una frontera exterior europea.
A medio plazo
Ceuta y Melilla deben disponer de una autonomía logística real: reservas suficientes de combustible, alimentos, material sanitario, agua, comunicaciones, equipamiento y capacidad de sostenimiento operativo para resistir durante semanas sin depender de una conexión inmediata y permanente con la península.
Debe establecerse un mecanismo permanente de coordinación civil-militar para el flanco sur, con protocolos de activación, mando, empleo y desescalada previamente definidos.
No se trata necesariamente de crear una nueva macroestructura burocrática, sino de garantizar que Presidencia del Gobierno, Seguridad Nacional, Defensa, Interior, Exteriores, inteligencia, autoridades autonómicas y mandos operativos sepan con antelación qué órgano decide, qué medios se movilizan y qué umbral activa cada fase de respuesta.
El marco jurídico también debe adaptarse para diferenciar claramente dos planos que no pueden confundirse.
Por un lado, la situación individual de cada persona que atraviesa la frontera, que debe resolverse con pleno respeto a la legalidad, a los derechos fundamentales y a los procedimientos de extranjería y protección internacional.
Por otro, la respuesta del Estado frente a una instrumentalización masiva organizada, facilitada o deliberadamente tolerada por un tercer Estado.
La protección jurídica de las personas no puede utilizarse como pretexto para negar la existencia de una operación hostil. Pero la identificación de esa operación tampoco puede servir para eliminar garantías individuales.
España debe disponer, además, de un catálogo previamente definido de respuestas diplomáticas, económicas y operativas, graduadas conforme a la entidad de los hechos, a la solidez de su atribución y al nivel de amenaza producido.
Las consecuencias no pueden improvisarse después de cada episodio ni depender enteramente de la coyuntura política. El actor que instrumentaliza debe conocer de antemano que sus decisiones tendrán costes previsibles y proporcionados.
A largo plazo
España debe construir una doctrina nacional de defensa del flanco sur que asuma expresamente que la estabilidad fronteriza no puede depender de la voluntad de Rabat.
Esa doctrina debe integrar Ceuta, Melilla, Canarias, el Estrecho y el mar de Alborán como un único espacio estratégico, aunque cada territorio presente vulnerabilidades y necesidades operativas diferentes.
Debe desarrollarse una capacidad propia de vigilancia, interdicción, inteligencia y disuasión que reduzca la vulnerabilidad estructural y permita detectar, contener y responder a una operación híbrida antes de que produzca un hecho consumado.
Ceuta y Melilla deben incorporarse a la planificación de defensa nacional como posiciones prioritarias, no como apéndices territoriales cuya seguridad dependa de la cooperación del Estado vecino.
España también debe recuperar su capacidad de atribución pública y de respuesta política. Cuando las evidencias permitan identificar al actor responsable, el Estado debe estar dispuesto a nombrarlo, explicar la naturaleza de la operación y construir alianzas europeas e internacionales sobre una descripción veraz de los hechos.
La prudencia diplomática no puede convertirse en silencio estratégico.
El respeto de los derechos individuales de quienes atraviesan la frontera es plenamente compatible con esta posición. Una democracia puede tramitar cada situación conforme a la ley y, al mismo tiempo, identificar que el fenómeno agregado constituye una operación de presión hostil.
Proteger a las personas utilizadas no exige negar que están siendo utilizadas
Tampoco debe confundirse a las personas movilizadas con el actor que las instrumentaliza. Muchas pueden actuar impulsadas por expectativas económicas, desesperación, desinformación o promesas difundidas a través de redes sociales. Precisamente por eso la utilización de población civil resulta tan eficaz: convierte a personas vulnerables en instrumentos de presión y coloca al Estado receptor ante un dilema político, jurídico y moral extremadamente complejo.
La responsabilidad estratégica no recae sobre cada individuo que cruza, sino sobre quien crea, facilita, tolera o explota deliberadamente las condiciones que hacen posible una movilización masiva.
Ceuta no sufrió simplemente una llegada excepcional de inmigrantes. España fue sometida a una prueba de soberanía: decenas de miles de personas atravesaron su frontera, se midió su capacidad de reacción y se demostró que el flujo podía detenerse desde el otro lado.
La respuesta no puede ser una boya, un expediente de extranjería y una declaración de preocupación. Debe ser una política de defensa nacional con horizonte inmediato, medio y largo.
Porque el verdadero riesgo no consiste únicamente en lo que ocurrió. Consiste en que Marruecos, o cualquier otro actor que observe el precedente, concluya que puede volver a hacerlo. La disuasión comienza cuando esa conclusión deja de ser posible.
